환경부(장관 김완섭)와 기획재정부(부총리 겸 장관 최상목)는 12월 31일에 열린 국무회의에서 ‘제4차 배출권거래제 기본계획(2026~2035)’이 심의·확정됐다고 밝혔다.
이번 제4차 기본계획은 배출권거래제의 향후 10년간 목표와 정책 방향을 제시하는 법정계획으로, ‘온실가스 배출권의 할당 및 거래에 관한 법률’ 제4조에 따라 환경부와 기재부가 공동으로 수립했다.
배출권거래제는 온실가스 다(多) 배출기업을 대상으로 배출허용량을 정하고 여유·부족 기업 간의 배출권 거래를 허용하는 제도로, 2015년에 도입되어 국가 전체 온실가스 배출량의 약 74%를 관리하는 온실가스 감축의 핵심 수단이다.
제4차 기본계획의 대상기간(2026~2035)에는 우리나라가 국제사회에 약속한 ‘2030 국가 온실가스 감축목표(NDC)’ 시기를 포함하고 있어 배출권거래제의 역할이 여느 때보다 중요하다.
또한, 유럽연합의 탄소국경조정제도 등 세계 경제에 직·간접 영향을 미치는 국제 탄소규제가 본격화됨에 따라 배출권거래제가 우리 기업의 탄소경쟁력을 확보하는 수단이 되도록 역할을 정비할 필요가 있다.
이에 환경부와 기재부는 산업계, 전문가, 중앙·지방행정기관 등 다양한 이해관계자의 의견수렴을 거쳐 △배출권거래제의 감축기능을 강화하고, △나아가 기업의 감축노력이 탄소경쟁력 강화로 이어지도록 지원하는 중장기 제도 개선방향을 담아 이번 4차 기본계획을 마련했다.
제4차 기본계획의 주요 내용은 다음과 같다.
먼저, 배출권거래제가 상향된 ‘국가 온실가스 감축목표(NDC)’ 달성에 기여하도록 배출허용총량 설정을 강화하고 유상할당을 확대한다.
4차 할당계획 기간(2026~2030)에는 그간 배출허용총량 외로 편성하던 ‘시장안정화 예비분’을 배출허용총량 내로 포함하여 배출허용총량 설정을 강화하고, 5차 할당계획 기간(2031~2035)부터는 배출권거래제 감축목표를 ‘국가 온실가스 감축목표(NDC)’보다 강화하는 방안을 검토한다.
유상할당 비율은 부문·업종별 여건을 고려해 차등적으로 확대한다. 4차 할당계획 기간에 발전 부문의 유상할당 비율을 대폭 상향하고, 발전 외 부문은 업계 경쟁력, 감축기술 상용화시기 등을 고려하여 유상할당 상향수준을 조정한다. 5차 할당계획 기간에는 탄소누출업종*도 산업보호조치를 도입하면서 유상할당 대상으로 전환하는 방안을 검토한다.
* 온실가스 다배출업종으로서, 국내 온실가스 규제가 강화될 경우 규제가 약한 다른 국가로 사업장을 이전할 우려가 있는 업종
다음으로, 온실가스 감축노력에 확실한 특전(인센티브)을 제공하기 위해 할당체계를 개편하고 기업의 감축지원을 강화한다.
4차 할당계획 기간 동안 온실가스 배출효율이 우수한 기업에 유리한 배출권 할당방식인 ‘배출효율기준(BM) 할당’을 참여대상의 75% 이상으로 확대하고, 기준 수치도 지속적으로 강화하여 온실가스 배출효율 개선되도록 유도한다.
배출권 유상할당 확대로 증가가 예상되는 수입금은 기업의 감축활동에 재투자하고, 탄소차액계약제도*, 탄소중립 핵심기술 개발·실증지원 등을 통해 혁신적인 감축기술이 조속히 도입되도록 한다.
* 기업이 감축 신기술을 도입할 경우 정부가 일정기간 고정된 탄소가격을 보장하여 기업의 감축투자를 유도하는 지원제도
또한, 배출권거래제의 합리성과 형평성을 높이기 위해 각종 분류체계를 개선한다.
먼저 배출권거래제의 형평성을 높이기 위해 4차 할당계획 기간부터 배출허용총량의 부문을 6개 부문(전환·산업·건물·수송·폐기물·공공기타)에서 2개 부문(발전·발전 외)으로 단순화하고, 유상할당 판단기준은 업체 특성을 더 잘 반영하면서 배출권 가격 변동 등에 따른 불확실성을 줄이는 방향으로 개선한다.
< 유상할당 판단기준 개선방안 >
검토 대상 | 현 행 | | 개선 방향 |
판단 지표 | 무역집약도 x 비용발생도 | ⇨ | 무역집약도 x 탄소집약도 |
대상 구분 | 업체 기준 | 사업장 기준 |
아울러, 적정 배출권가격을 형성하고 이를 통해 기업의 감축투자를 촉진하도록 ‘시장’ 기능을 강화한다.
4차 할당계획 기간부터는 이전 계획기간 대비 배출권 이월을 더욱 자유롭게 할 수 있도록 하고, 제3자의 시장 참여를 확대하여 배출권시장의 활력을 제고한다. 또한 배출권 위탁거래, 선물거래 등 다양한 거래 형태를 안착시켜 배출권시장의 ‘금융시장화’를 도모한다. 5차 할당계획 기간에는 더욱 자유로운 시장을 만들어 나가기 위해 지표배출권제도와 배출권 이월제한제도 등의 폐지를 검토한다.
한편, 안정적이고 예측가능한 배출권 시장 운영을 위해 사전에 공표된 기준에 따라 자동으로 배출권 수급균형을 조정하도록 하는 ‘한국형 시장안정화제도*’를 4차 할당계획 기간부터 시행한다.
* 정부가 총량 내 일정량의 예비분을 확보하고 일정 기준에 따라 물량을 공급(경매)하거나 흡수하여 시장 내 공급되는 배출권의 물량을 조정하는 제도
환경부는 이번 4차 기본계획을 토대로 배출허용총량, 유상할당 비율 등 구체적인 수치와 기준을 제시하는 ‘4차 할당계획’을 마련할 예정이다.
김완섭 환경부 장관은 “기업의 감축노력이 기업의 ‘부담’이 아닌 ‘기회’로 이어지도록 배출권거래제도를 개편하여, 국가 온실가스 감축목표 달성에 기여하겠다”며 “지금 이 순간에도 진행되고 있는 기후변화를 멈추기 위한 우리의 변화를 이끌어 내겠다”라고 밝혔다.
붙임 1. 배출권거래제 개요
2. 제4차 배출권거래제 기본계획 기본방향 및 주요내용
3. 전문용어 설명. 끝.
※ 별첨: 제4차 배출권거래제 기본계획
붙임 1 | | 배출권거래제 개요 |
□ (개념) 국가가 업체별 온실가스 배출허용총량(배출권)을 설정‧할당하고 배출권 여유 및 부족 업체간 거래를 허용
* 1차(’15~‘17), 2차(’18~‘20) 계획기간을 거쳐 현재 3차(’21~‘25) 계획기간 진행 중
□ (근거) 「온실가스 배출권의 할당 및 거래에 관한 법률」(’12.11월 시행)
□ (대상) 69개 업종, 684개 업체(사전할당 기준)* → 국가 온실가스 배출량의 73.5%
* 연평균 온실가스 배출량 12.5만t 이상 업체 또는 2.5만t 이상인 사업장 보유 업체
□ (할당) 국가 온실가스 감축 로드맵의 연도별 목표를 기준으로 국가의 배출량 중 배출권거래제 비중을 적용하여 배출허용총량 설정
* 3차 계획기간 배출허용총량 : 30억 4,826만톤, 유상할당 비율 : 10%(41개 업종)
ㅇ 과거 배출량, 배출효율 등을 기준으로 계획기간 배출권 사전할당, 계획기간 중 신‧증설 등은 추가할당*, 폐쇄 등은 할당취소*
* (추가할당) 시설의 신‧증설, 다른 법률에 따른 의무 준수(제약발전) 등(할당취소) 시설의 가동중지‧폐쇄, 할당대상업체의 파산 및 지정취소 등
□ (거래) 증권시장과 유사한 거래 시스템 구축(운영 : 한국거래소)
* (거래량) 566만톤(’15) → 8,994만톤(‘23), (거래가격) 1만원/톤 수준 유지 중
ㅇ 할당대상업체 외에 시장조성자(7개사), 증권사(21개사) 참여 허용(’21~)
□ (정산) 전년도 배출량 확정(5월) 후 이에 상응하는 배출권 제출(8월)
* 배출권 미제출 시 시장가격의 3배 수준의 과징금 부과
ㅇ 감축 유연성 확보를 위해 이월, 차입, 상쇄* 등 업계 이행 지원
* 할당대상업체는 업체의 생산활동 외 영역에서의 감축사업을 통해 발생한 온실가스 감축량을 배출권(상쇄배출권)으로 전환하여 사용 가능(최대 전체 배출량의 5%)
붙임 2 | | 제4차 배출권거래제 기본계획 기본방향 및 주요내용 |
목표 | | 2030 NDC 및 2050 탄소중립 달성 |
| | 감축목표 달성이 기업의 경쟁력 제고로 이어지도록 할당‧시장‧지원체계의 혁신적 개편 |
추진 방향 | | 감축목표 달성이 기업의 경쟁력 제고로 이어지도록 할당‧시장‧지원체계의 혁신적 개편 |
| | |
주요 추진 과제 | | 상향된 감축목표 달성에 기여하는 배출권거래제 |
ㅇ NDC 달성에 기여하는 배출허용총량 설정 ㅇ 감축목표, 산업경쟁력 등을 고려한 차등적 유상할당 확대 | ||
감축노력에 확실한 인센티브를 제공하는 배출권거래제 | ||
ㅇ 우수 효율 기업에 유리한 배출효율기준(BM) 할당방식 확대 ㅇ 유상할당 수입금을 기업에 還流, 감축활동에 대한 신규 지원방안 발굴 | ||
글로벌 스탠더드에 부합하는 합리적인 배출권거래제 | ||
ㅇ 형평성과 합리성을 제고하기 위해 부문 및 업종 구분 개편 ㅇ 국제 기준에 부합하는 배출량 산정·검증(MRV) 기준 개선 및 검증절차 효율화 | ||
시장원리를 토대로 운영되는 배출권거래제 | ||
ㅇ 이월제한 단계적 완화 등 자유로운 배출권 운용 지원 ㅇ 다양한 거래형태 및 거래상품의 안착으로 배출권시장의 ‘금융시장화’ ㅇ 예측가능한 안정화조치로 적정 탄소가격 형성 및 안정적 감축투자 여건 마련 | ||
새로운 탄소산업 생태계를 조성하는 배출권거래제 | ||
ㅇ 선진화된 탄소시장과 혁신기술 상용화로 파생되는 신산업 육성 |
□ 주요내용
ㅇ (배출총량) 2030 NDC 달성에 기여*하고 형평성을 높이는** 배출허용총량 설정, 중장기적(’31~)으로 감축목표 달성 기여도를 강화하는 방안 검토
* 기존에 배출허용총량 外로 편성되었던 ‘시장안정화예비분’을 총량 內로 포함
** 서로 다른 부문에 속한 동일 시설의 감축률이 상이했던 문제를 부문 단순화(→발전/발전外)로 해소
ㅇ (유상할당) EU 등 국제사회 동향, 산업부문 경쟁력, 온실가스 감축 여건 등을 고려해 부문·업종별 차등화된 유상할당 확대*
* △(발전부문) 대폭 확대, △(발전 外 부문) 확대수준 조정, 특히 탄소누출업종은 중장기적(‘31~)으로 국내 산업보호조치와 함께 유상할당 전환 검토
ㅇ (BM 할당) 감축효율이 높은 기업에 유리한 배출효율기준(BM)할당 강화*
* BM할당 적용범위 확대(배출량기준, 75% 이상), BM 수준 상향 등
ㅇ (시장강화) 수급조절기능 강화를 위한 한국형 시장안정화예비분제도(K-MSR)* 시행, 다양한 거래형태(위탁거래, 선물 등) 안착 등 배출권시장의 금융시장화
* (개념) 사전에 정해진 조건에 따라 경매량을 탄력적으로 조정하여 수급균형 조절
ㅇ (기업지원) 유상할당 수입금을 기업의 감축활동 등에 재투자하고, 획기적인 감축기술 도입 지원체계 마련(예. 탄소차액계약제도, CCUS 실증 등)
- 발전 부문의 비용부담은 R&D, 설비지원, 비용감소 노력 등으로 완화, 불가피한 요금 인상 압력은 기후환경요금 적정 수준 반영 추진
- 발전 부문의 유상할당 대폭 확대, 적정 탄소비용 반영 등과 연계하여 간접배출 제외 검토 착수
붙임 3 | | 전문용어 설명 |
○ 할당대상업체 : 온실가스 배출량이 일정기준* 이상인 업체 또는 할당대상업체로 지정받기 위하여 신청한 업체
* 최근 3년간 온실가스 배출량의 연평균 총량이 125,000톤 이상인 업체이거나 25,000톤 이상인 사업장의 해당 업체
○ 배출허용총량 : 할당대상업체가 계획기간 동안 배출할 수 있는 온실가스 총량으로, 배출권거래제에서 관리되는 목표배출량
○ 배출권 : 배출허용총량 범위 내로 개별 할당대상업체에 할당되는 배출허용량. 온실가스 배출권은 연도별로 설정되어 있으며, 배출권 정산 시 ‘(예)2024년도 배출량’ 만큼 ‘2024년도 배출권’을 제출하여 정산
* KAU(Korean Allowance Unit, 할당배출권) : 할당대상업체에 할당하는 배출권, KCU(Korean Credit Unit, 상쇄배출권) : 외부사업 인증실적에서 전환된 배출권
○ 계획기간 : 온실가스 배출업체에 배출권을 할당하고 그 이행실적을 관리하기 위하여 설정되는 기간 (1차 계획기간 ‘15~’17, 2차 계획기간 ‘18~’20, 3차 계획기간 ‘21~’25)
○ 유상할당 : 정부가 배출권을 경매의 형태로 기업에 유상으로 배분하는 방식
○ 시장안정화예비분 : 배출권 거래시장의 변동성을 완화하기 위해 배출권을 추가로 공급할 수 있도록 설정한 예비분
○ 탄소누출업종 : 온실가스 다배출업종으로서, 국내 온실가스 규제가 강화될 경우 규제가 약한 타국으로 사업장을 이전할 우려가 있는 업종
○ 배출효율기준(Benchmark, BM) 할당방식 : 동일·유사한 제품을 생산하는 공정 간의 효율을 비교하여, 우수한 효율을 가진 공정에 유리하도록 배출권을 할당하는 방식
○ 간접배출 : 외부에서 공급된 전기나 열을 사용함으로써 배출되는 온실가스
○ 비용발생도* : 온실가스 배출권거래제로 인한 생산 비용이 증가하는 정도를 파악하기 위한 지표
* (해당 업종의 기준기간 연평균 온실가스 배출량 × 기준기간의 배출권 평균 시장가격) ÷ 해당 업종의 기준기간 연평균 부가가치 생산액
○ 탄소집약도* : 에너지 생산이나 경제활동 과정에서 얼마나 많은 탄소가 배출되는지 측정하는 지표
* 해당 업종의 기준기간 연평균 온실가스 배출량 ÷ 해당 업종의 기준기간 연평균 부가가치 생산액
○ 지표 배출권 : 특정 이행연도로 활용 기한이 정해진 배출권
* 예. 2024년 배출권 (KAU 24) 등
